Inleiding
Voor een decentrale en meer ontwikkelingsgerichte uitvoering zijn nieuwe instrumenten beschikbaar. Deze zijn zowel geïnspireerd door internationale ontwikkelingen, bijvoorbeeld de Amerikaanse praktijk van transferable development rights[1], als ook op Nederlandse innovatieve experimenten. In Nederland kennen we binnen het kader van uitruilbare ontwikkelingsruimte twee invalshoeken. De eerste invalshoek start bij het oplossen van problemen. Bijvoorbeeld de sloop van stallen in het buitengebied via Ruimte-voor-Ruimte- regelingen. De tweede invalshoek is gebaseerd op de gedachte dat er een verbeteringsambitie is (bijvoorbeeld de ontwikkeling van natuur), waarvoor de overheid geen middelen beschikbaar heeft. Deze tweede invalshoek staat in dit hoofdstuk centraal. Het voorbeeld gaat in op een dergelijk rood-voor-groen ruilproces in het landelijke gebied. Met de uitruilbare ontwikkelingsruimtemethodiek wordt, in ruil voor het toelaten van ontwikkelingen op een plek waar die (nog) niet zijn toegestaan, geïnvesteerd in de kwaliteit van het gebied. Per saldo ontstaat een hogere omgevingskwaliteit met een minimum aan overheidsinvesteringen en overheidsbemoeienis.
Omschrijving
De samenleving is er bij gebaat dat private initiatieven zodanig worden gekoppeld aan publieke doelen, dat die laatste gerealiseerd worden zonder overheidsingrijpen. Innovatieve financieringsconstructies zijn hierbij noodzakelijk en worden in de praktijk al toegepast. Kern van het instrument is dat ontwikkelingen in een gebied alleen dan worden toegestaan als er tevens een tegenprestatie wordt gerealiseerd, over het algemeen in datzelfde gebied. Dit vereist dat voor bepaalde gebieden een ruimtelijk beleid wordt gehanteerd waarin het ‘nee tenzij’ principe geldt. De in zo’n gebied met private middelen te realiseren publieke doelen moeten duidelijk zijn omschreven. Vervolgens kan gezocht worden naar een private partij die in ruil voor ontwikkelingsruimte de financiering van die publieke doelen op zich wil nemen.
Het instrument kan ingezet worden voor één op één uitruil, maar kan ook toegepast worden in complexe situaties. Bij complexe uitruilprocessen is een ondernemende regisseur (om de verschillende vragers en aanbieders te koppelen) van belang. Voor het bundelen van tegenprestaties voor een ontwikkeling kan een fonds gecreëerd worden. Zo’n fonds zal zeer specifieke eisen moeten stellen aan de ruimtelijke en financieel-procedurele aspecten, zodat het uitruilproces gebalanceerd verloopt en rode en groene ontwikkelingen in evenwicht blijven.
Toepassing
In Nederland wordt op diverse plaatsen geëxperimenteerd met verschillende uitwerkingen van de methodiek. Ruimte voor Ruimte-regelingen, waarbij onder andere de sloop van varkensstallen in het buitengebied wordt gefinancierd door de bouw van woningen op grote kavels, is een bekend voorbeeld. Deze regeling is transparant voor alle deelnemers en politiek verankerd in de uitwerking van ruimtelijk (provinciaal) beleid. Provincie Limburg heeft daarnaast ingezet op VORm: Verhandelbare OntwikkelingsRechtenmethode. VORm is gebaseerd op het voor-wat-hoort-wat-principe. In het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL) is bepaald dat woningen, bedrijventerreinen en kantoren alléén buiten de daarvoor vastgestelde gebieden (vastgelegd in zogeheten contouren) worden gebouwd na een zorgvuldige planologische afweging èn met een tegenprestatie. Hiervoor is een berekeningsmethode ontwikkeld (zie illustratie). VORm is landelijk vernieuwend. In Limburg zijn 126 projecten onder dit regime ingebracht, waarvan een aantal inmiddels de ruimtelijke ordeningsprocedures heeft doorlopen. Toepassing van dit instrument op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling is zodanig vernieuwend, ook landelijk gezien, dat bij de nadere uitwerking externe deskundigen worden betrokken. In de volgende paragraaf is een project nader toegelicht.
Illustratie berekeningsgrondslag VORm[2]
In het Midden-Limburgse Roermond vinden veel ontwikkelingen plaats, zoals de aanleg van de A73-Zuid en de N280-Oost. Om de verplichte natuurcompensatieprojecten en de bestaande ambitie voor bovenreguliere natuurontwikkeling op elkaar af te stemmen is de Integrale Natuurvisie Roermond en Omstreken opgesteld. Zowel Gemeente Roermond, Provincie Limburg, Gemeente Roerdalen, Habitura als Gebiedscommissie ‘Ons WCL’ hebben in 2006 een intentieverklaring ondertekend met als doel de uitwerking van de integrale natuurvisie voortvarend op te pakken en naar additionele financiering te zoeken. De natuurvisie maakt onderdeel uit van de totale gebiedsontwikkeling. Hiervoor is door alle partijen een samenwerkingsovereenkomst getekend. Habitura, een onderneming gericht op omzetting van landbouwgrond in natuurgebied, heeft vooruitlopend op de ontwikkelingen een grondpositie verworven in de regio. Habitura is vervolgens, met Gemeente Roermond als opdrachtgever, actief op zoek gegaan naar een bedrijf dat wilde investeren in werkgelegenheid èn natuur. Uiteindelijk is men bij het Brabantse EDCO BV uitgekomen.
Het Brabantse bedrijf EDCO BV gaat, zo is overeengekomen, een tweede vestiging in Roermond openen, op een kavel van vijfentwintig hectare. De daarvoor meest geschikte locatie ligt buiten de zogeheten contouren, in een gebied met landschappelijke en ecologische waarden. Om de komst toch mogelijk maken, wordt het door Provincie Limburg ontwikkelde VORm-instrument ingezet. De komst van het bedrijf levert zo niet alleen vierhonderd banen op in een regio die dat goed kan gebruiken, maar de onderneming legt ook tien miljoen euro op tafel voor de realisatie van tweehonderd hectare nieuwe natuur in de nabije omgeving van Roermond.
Op dit moment wordt met deze methodiek vooral in het buitengebied geëxperimenteerd. Dit laat onverlet dat er ook in stedelijke gebieden mogelijkheden zijn. In grondexploitaties van herstructureringsopgaven wordt al veel ‘uitgeruild’. Ook liggen er nu plannen om de sportvelden van de Amsterdamse FootbalClub (AFC) te verplaatsen. Met de opbrengsten van het bebouwen van de bestaande sportvelden op de Zuidas, wordt mede de ondertunneling van de transportas gefinancierd. Op het dok zullen nieuwe sportvelden verschijnen. Het zal overigens in de stad veel lastiger zijn om aan een ‘nee tenzij’ beleid vast te houden. In de Grondexploitatiewet zijn de mogelijkheden tot verevenen verruimd. Hierin is ook aandacht voor bovenplanse verevening. De methodiek van uitruilbare ontwikkelingsruimte zal daarin een rol kunnen spelen.
Om de methodiek te doen slagen is het belangrijk dat er scherpe publieke doelen worden gesteld, die ondersteund worden door (contouren)beleid. Verder zien wij een belangrijke rol weggelegd voor een ondernemende regisseur, die – al dan niet voor de daadwerkelijke, vaak publieke probleemdrager – als opdrachtnemer functioneert. Een dergelijke regisseur kan publiek en privaat zijn, waarbij wordt aangetekend dat een private regisseur, zoals Habitura bij de EDCO BV case, veel beter kan onderhandelen dan een overheid. Een publieke regisseur daarentegen kan juist de transparatie van alles beter waarborgen. De mate van transparatie is een belangrijk aandachtspunt bij deze methodiek, omdat een te grote openheid kan leiden tot een dusdanige prijsopdrijving van de gronden, dat het hele plan onhaalbaar wordt. Het is belangrijk dat er een soort ‘ruime jas aanpak’ is waarin veel open wordt gelaten, totdat – al dan niet- via de regisseur grondposities zijn verworven of een voorkeursrecht is gevestigd. Een laatste belangrijke successleutel is het vinden van een optimale ruilvoet: hoeveel private ontwikkeling wordt toegestaan om de publieke doelen te realiseren? De voet moet hoog genoeg zijn om deelname te verzekeren, maar moet niet resulteren in meer rood dan er zonder het instrument zou zijn gerealiseerd. Een ruilbank/fonds kan hierbij een belangrijke rol spelen.
Verwijzing
Provincie Limburg http://www.limburg.nl/nl/html/algemeen/beleid/ruimtelijkeontwikkelingvolkshuisvesting/contourenbeleid/contourenbeleid.asp
Habitura (www.habitura.nl)
NICIS http://www.nicis.nl/nicis/dossiers/Organiserendvermogen/Coproductie/Regionaal_ontwikkelen_en_uitruilen_1003.html
Verder lezen
Janssen-Jansen, L. (2006), ‘Verevenen in de regio’, in: ROM-magazine no. 6/2006, pp. 5-6.
Janssen-Jansen, L. (2006), ‘De tragedie van de kantoren’, in: Rooilijn, 39/8, pp. 442-457
Janssen-Jansen, L. & M. Georgius (2007). Regionale uitruil voorkomt dode kantoren. City Journal, 3 (10): 14-17
Ontsluiting
Leonie Janssen-Jansen – Universiteit van Amsterdam (codehouder)
Lennard van Damme – provincie Limburg
Hans Hillebrand – InnovatieNetwerk
Noten
- In het Nederlands wordt vaak de term: ‘verhandelbare ontwikkelingsrechten’ (VOR) voor dit instrument gebruikt, een vertaling die echter niet de hele lading dekt. Transferable betekent overdraagbaar en niet per se verhandelbaar. TDR kan verhandelbaar (‘tradable’) zijn, maar dat is geen voorwaarde. In feite gaat het bij dit nieuwe instrument vooral om het inzetten van ontwikkelingsruimte op een andere locatie, teneinde ontwikkelingen uit te ruilen of te compenseren.
- Deze berekeningsmethode is geen gewone invuloefening. Het vereist de nodige kennis en gesprekken met alle betrokkenen om tot een goede invulling te komen.