Inleiding
In elke gebiedsontwikkeling wordt een route afgelegd van opgave naar oplossing. Kenmerkend voor gebiedsontwikkeling als nieuwe werkwijze is dat deze route anders wordt afgelegd; niet meer met vooraf gedefinieerde uitkomsten, maar open, interactief en experimenteel. Dat vraagt structuur en ruimte. Structuur omdat op een systematische en verantwoorde manier stappen nodig zijn om van een goede probleemanalyse te komen tot een effectieve en gedragen oplossing. En ruimte omdat elk van die stappen vraagt om openheid en transparantie, om mogelijkheden voor alle partijen om elke stap met eigen ideeën te verrijken en om erkenning van de wederzijdse afhankelijkheid van partijen om resultaten te bereiken. Partijen werken daarbij samen maar wel met verschillen in verantwoordelijkheden en rollen. De ‘Strategiecyclus’ kan helpen om structuur en ruimte te bieden in een gebiedsontwikkeling. Het bestaat uit een aantal stappen om gebieds- en beleidsurgenties te analyseren, oplossingsrichtingen te ontwikkelen en tot besluitvorming te brengen. De stappen worden cyclisch doorlopen; een voorlopig besluit na een voorverkenning kan het startpunt zijn voor een nieuwe cyclus voor de verkenningen- of planstudiefase. En bovendien is elke stap ook weer een cyclus, maar dan van partijen die samenwerken en gezamenlijk de volgende stap zetten.
Omschrijving
De Strategiecyclus bestaat uit vijf stappen, zoals blijkt uit de figuur.
Stap 1 Urgenties
In deze stap worden de gebiedsurgenties en beleidsurgenties in beeld gebracht. Gebiedsurgenties staan voor de gevoelde opgaven in een gebied, bijvoorbeeld wateroverlast of de noodzaak van een gevarieerd woon- en werkklimaat. Beleidsurgenties staan voor meer algemene ontwikkelingen, denk aan klimaatverandering of mobiliteit, die een gebiedsgerichte uitwerking kunnen hebben. Kern is dat deze urgenties niet alleen door de overheid maar ook door private en particuliere partijen kunnen worden geagendeerd. Zo ontstaat een gedeelde opvatting van de opgaven in een gebied.
Stap 2 Doelen en kaders
Op basis van de inventarisatie van urgenties worden in stap 2 doelen en publieke kaders geformuleerd die richting gaan geven aan de gebiedsontwikkeling. De doelen kunnen worden ontleend aan het beleid, maar kunnen ook meer direct worden afgeleid van de urgenties die partijen in een gebied ervaren. Kaders kunnen inhoudelijk en procesmatig van aard zijn. Inhoudelijke kaders duiden de reikwijdte van een gebiedsontwikkeling. Procesmatige kaders kunnen betrekking hebben op spelregels die partijen overeenkomen over informatievoorziening, wijze van betrokkenheid, fasering van besluitvorming, et cetera. Hoewel het de voorkeur verdient dat overeenstemming bestaat over doelen en kaders zal in deze stap de formele verdeling van taken en bevoegdheden uiteindelijk doorslaggevend zijn voor de formulering van doelen en kaders.
Stap 3 Oplossingsstrategieën
In deze stap wordt in brede zin verkend welke oplossingsstrategieën denkbaar zijn, die aansluiten bij de geformuleerde doelen en kaders voor de gebiedsontwikkeling. Cruciaal in deze stap is dat het formuleren van oplossingsstrategieën niet alleen plaatsvindt door de initiatiefnemer. In beginsel moeten zoveel mogelijk partijen in de gelegenheid worden gesteld om ideeën aan te dragen, voorlopige bouwstenen te verrijken en alternatieven te ontwikkelen, waar mogelijk binnen de in de vorige stap vastgestelde doelen en randvoorwaarden. In de praktijk betekent dit dat naast een voorlopige oplossingsstrategie van de overheden of private initiatiefnemer(s), ook strategieën van bijvoorbeeld belangengroepen of gebruikers in het formele plan- en besluitvormingstraject worden meegenomen. Deze manier van werken vergroot de acceptatie, benut de lokaal aanwezige kennis en biedt kansen voor samenwerking.
Stap 4 Beoordeling oplossingsstrategieën
In deze stap worden de oplossingsstrategieen beoordeeld op beleid, effecten, acceptatie, kosten en kostendragers en bijdrage aan duurzame ontwikkeling. Bij de beoordeling van effecten gaat het doorgaans om fysieke effecten, zoals de effecten op water, natuur, landschap, recreatie, et cetera. De criteria en indicatoren voor deze beoordeling worden ontleend aan beleid en regelgeving van overheden. Voor het beoordelen van de acceptatie bij partijen zijn diverse technieken beschikbaar zoals enquêtes, keukentafelgesprekken, burgerpanels, digitale dialoog, et cetera. Bij het beoordelen van de kosten en kostendragers gaat het om een raming van de kosten en van de mogelijke financieringsbronnen (publiek en privaat). Afhankelijk van de fase van een gebiedsontwikkeling kan het gaan om een eerste, globale inschatting tot een uitvoerige maatschappelíjke kosten-batenanalyse al dan niet op basis van kengetallen. Zie verder methodiek Maatschappelijke kosten-batenanalyse).
Stap 5 Besluitvorming
Als volgende stap in de strategiecyclus geldt de besluitvorming. Het besluit verschilt afhankelijk van de fase in de plan- en besluitvorming (voorverkenning, verkenning, planstudie). Het verdient overigens de voorkeur om de resultaten van elke stap vast te leggen door middel van een overeenkomst. Bij eventuele knelpunten in een bepaalde stap kan daardoor altijd worden teruggevallen op het besluit van de vorige stap. Met het formele besluit na stap 5 worden de resultaten van alle stappen door de beslissers verankerd als basis voor de vervolgfasen en/of uitvoering van de gebiedsontwikkeling.
Toepassing
Strategievorming is al in tal van gebiedsontwikkelingen succesvol toegepast. In het Praktijkboek NederlandBovenWater is een overzicht opgenomen. Eén van de voorbeelden is de toepassing in de gebiedsontwikkeling Groot Mijdrecht Noord. Groot Mijdrecht Noord is een diepe droogmakerij in de provincie Utrecht. Hydrologisch onderzoek heeft uitgewezen dat meer ruimte voor water nodig is om droge voeten te houden en vanwege de waterkwaliteit. Het oplossen van de waterproblemen conflicteert met het huidige ruimtegebruik (ruim honderd woningen en twintig agrarische bedrijven). Bij een kleine groep betrokkenen bestaat veel weerstand tegen de plannen en wantrouwen richting de overheid. Na een fase van interne voorverkenning hebben de provincie, het hoogheemraadschap en de gemeente ingestemd met de start van een open verkenning naar oplossingen. Hiermee kwam er ruimte voor communicatie over en weer met directe betrokkenen. Sindsdien is in het openbaar gediscussieerd over problemen, urgenties en oplossingsrichtingen. Er is een kerngroep gevormd van directe betrokkenen die, met onderbrekingen, als mede-hoofdrolspelers in het proces staan. Het delen van de urgenties blijkt, overigens tot op de dag van vandaag, veel tijd te kosten. In de verkenning zijn door direct betrokkenen oplossingsstrategieën ingebracht die door overheden en onafhankelijke deskundigen op een vergelijkbare manier zijn beoordeeld op beleid, effecten en betaalbaarheid. Voor de belangrijkste oplossingsstrategieën is een maatschappelijke kosten-batenanalyse uitgevoerd. Voor de beoordeling van de acceptatie zijn 28 ‘keukentafelgesprekken’ gevoerd met 64 bewoners binnen en buiten Groot Mijdrecht Noord. Voor de beoordeling van de duurzaamheid is een aparte werksessie georganiseerd met deskundigen.
Op basis van alle resultaten van de verkenning hebben Provinciale Staten begin 2007 gekozen voor een historische trendbreuk door voor de periode vanaf 2013 te kiezen voor vernatting van de droogmakerij. Een overleggroep met vertegenwoordigers van provincie, gemeente, bewoners en gebruikers wordt ingesteld voor de voorbereiding van de toekomstplannen na 2012. De provincie start op basis van de resultaten van deze overleggroep een vervolgtraject om plannen te ontwikkelen voor de toekomst van Groot Mijdrecht Noord na 2012. In Groot Mijdrecht Noord wordt het daarmee mogelijk om ernstige regionale waterproblemen om te buigen naar kansen voor de Noordvleugel waar het gaat om natuur en recreatie en klimaatbestendig wonen en werken.
Verwijzing
NederlandBovenWater I, Praktijkboek Gebiedsontwikkeling, Habiforum, Nirov, VROM, 2006.
Gebiedsontwikkeling Groot Mijdrecht Noord, Synopsis van verkenning, Habiforum, 2007.
Gebiedsontwikkeling Ooijen Wanssum, Synposis van verkenning, Habiforum, 2008.
Het ‘Procesmodel’ en het ‘Rolmodel’, Uitgaven nr. 1 en 2 in de Strategiereeks, Royal Haskoning Strategie en Proces, 2007, 2008.
Ontsluiting
Pascal Lamberigts – Royal Haskoning (codehouder)
Henri Deelstra – Oranjewoud
Teun Morselt – Blue Economy
Hans Reijnen – Twynstra Gudde
Frank van der Staay – Atrivé